Inspections générales d’Etat d’Afrique. Réalités, perspectives et enjeux - Abdou Karim GUEYE.
Présentation de l’ouvrage
Si cet ouvrage a été écrit, c’est que dans le métier d’Inspecteur général d’Etat et celui de Consultant international que j’exerce depuis quelques années, je rencontre souvent des experts, des citoyens et bien d’autres personnes qui constamment posent la même série de questions : Qu’est ce qui différencie l’Inspection générale d’Etat d’autres corps ou d’autres organes de contrôle ? Pourquoi plusieurs corps ou entités de contrôle dans le secteur public ? Un corps ou un organe de contrôle ne suffirait-il pas pour les pays africains aux moyens limités ? L’Inspection générale d’Etat est-elle vraiment indépendante puisqu’elle est rattachée au Chef de l’Exécutif ? Le rattachement au Parlement ne garantirait-il pas plus d’indépendance ? Les recommandations issues de vos rapports sont-elles appliquées ? A quoi serviraient vos rapports s’ils ne sont pas appliqués ?
On retrouve les mêmes thèses dans une série de documents publiés par divers partis politiques, en tout cas au Sénégal et par certains bailleurs de fonds et donateurs. Au terme d’une série de missions en Afrique, ces derniers mettent en évidence ce qui serait des dysfonctionnements, voire des inefficiences ou des inefficacités :
« - il y aurait en Afrique des conflits de compétences réels ou prévisibles entre les principaux corps de contrôle ;
- pour cette raison, il conviendrait d’assurer une coordination ou une spécialisation. »
En Afrique francophone, les Inspections générales d’Etat, « à compétence universelle et horizontale » sont souvent et plus fréquemment rattachées à un Président de la République, parfois à un Premier Ministre, rarement à un Parlement (Cas de l’Inspector General of Government en Ouganda ). Néanmoins et récemment, on assiste à de nouvelles formes de structuration, les Inspections générales d’Etat relevant d’un Ministère du Contrôle, de la Bonne Gouvernance, de l’Inspection générale d’Etat, voire du Contrôle d’Etat (Burundi, Gabon) ou d’un Ministère du Contrôle Supérieur de l’Etat comme au Cameroun.
Leurs compétences sont très étendues et s’appliquent aux entités que sont les services de l’Etat, les collectivités locales, les projets et les agences de développement, les entreprises et les établissements publics. Elles s’appliquent aussi aux relations entre l’Etat et les entités soumises à contrôle. Leurs missions, qui dépassent les frontières du contrôle, stricto sensu, couvrent aussi les études et les conseils, des activités d’enquête de prévention et de détection, de gestion de programmes, et habituellement, quels que soient les pays concernés (Burkina Faso, Niger, Madagascar, Sénégal, Congo, Burundi, Djibouti, Côte-d’Ivoire, etc.), le contrôle des aspects ou domaines suivants :
l’observation des textes de lois et des règlements qui régissent le fonctionnement administratif et financier ;
l’utilisation des crédits publics et la régularité des opérations des administrateurs, des ordonnateurs, des comptables et des régisseurs de deniers publics ;
la proposition de mesures tendant à simplifier le fonctionnement des services publics et à améliorer la qualité de l’administration publique ;
le contrôle de la gestion administrative et financière des services judiciaires, sous réserve du respect de l’indépendance de la Magistrature ;
des enquêtes ponctuelles de détection de fraudes sur dénonciation ou à la demande de l’autorité présidentielle ou primatorale.
Traditionnellement, en Afrique, de l’indépendance à nos jours, elles fournissent une opinion indépendante à un Président de la République ou en tout cas à un Chef de gouvernement, au sens constitutionnel du terme, à un Premier Ministre, en cas de délégation, en:
• examinant les systèmes, les outils et les pratiques de gestion, par référence à des critères des plus variables : d’efficacité, d’efficience, d’optimisation des ressources, d’opportunité, de conformité aux lois et règlements ;
• suggérant, au terme d’études qui leur sont confiées, des réformes et des ajustements de divers dispositifs organisationnels, comptables ou financiers ;
• menant des investigations de détection des fraudes, à la suite de dénonciations anonymes ou officielles ou sur prescription de l’autorité présidentielle ou primatorale ;
• collectant des preuves et des éléments probants, pour se forger une opinion étayée d’observations ou de commentaires pertinents et à en faisant rapport ;
• assurant le suivi des directives présidentielles ou primatorales par des relances ad-hoc ou des missions spécifiques de suivi, sur le terrain et à l’intérieur des entités déjà contrôlées, en somme une sorte d’audit de l’effectivité des audits, des études ou des enquêtes déjà menés.
Une opinion parfois bien établie ne voit dans l’institution qu’un organe d’audit et de vérification, au sens de contrôles a posteriori de la régularité et de détection des fraudes, avec une vision fortement corrélée à la discipline administrative et aux sanctions. C’est là pourtant une compréhension limitée de la réalité d’une Inspection générale d’Etat, au sens où elle a été créée par les pays africains . En fait, il s’agit d’une institution dotée d’un vaste champ d’intervention horizontale et verticale, à la fois, instituée sur la base d’un certain nombre d’idées :
• un Chef de l’Etat, Chef du Gouvernement, en régime présidentiel, exerce un pouvoir constitutionnel de contrôle général de l’Exécutif , notamment par le biais d’un organe indépendant dénommé Inspection générale de l’Etat ;
• à l’instar des normes de management, toute haute direction doit pouvoir contrôler, pour la maîtrise de la gestion et des risques, l’atteinte des objectifs et évaluer les performances, etc. ;
• le contrôle de l’effectivité des conditions et des modalités de mise en œuvre des politiques, des stratégies et des choix définis, approuvés ou pris par un Chef de l’Etat, commande de la méthode, car un Chef de Gouvernement ou/et son délégué, ne peuvent naturellement pas eux-mêmes procéder sur le terrain à des investigations sur des faits, des évènements, des systèmes, des registres, des livres ou des pratiques de gestion. Ils ont besoin d’une institution disposant d’un mandat général de vérification, d’études et de conseil, mais aussi d’enquête pour que le pouvoir constitutionnel de contrôle général du Chef de l’Exécutif devienne opérationnel.
Le système ainsi créé et mis en œuvre par certains pays africains, permet à l’Inspection générale d’Etat d’exercer un certain nombre de métiers en profonde synergie :
- de contrôle au sens d’études, de conseils, d’enquêtes et d’audits administratifs, pour permettre la maîtrise de la gestion et des risques, des résultats et des performances ;
- d’enquêtes ad hoc, pour permettre au Chef de l’Etat ou de Gouvernement de procéder à des arbitrages à la demande des usagers et des citoyens, bien souvent parties faibles, qui n’ont que le dernier recours du Président de la République; ce qui est du reste conforme à la notion de justice sociale ;
- d’études qui constituent une base de réflexion évaluative et prospective pour procéder aux ajustements requis et préparer l’avenir ;
- de suivi des directives présidentielles et/ou primatorales, lorsque ses propositions sont approuvées par le Président de la République.
Pour exercer de telles activités, lesdites Institutions d’Etat assument également les activités suivantes :
• planifient leurs missions pour atteindre des objectifs de performance et d’assurance qualité ;
• intègrent dans leurs missions le principe du scepticisme professionnel tout au long de leurs travaux ;
• assurent le suivi de directives présidentielles ou primatorales, dès lors que leurs conclusions sont approuvées par un Président de la République ou par un Premier Ministre.
Dans cette position d’Inspecteur où l’on a constamment le besoin de s’interroger, d’écrire, pour peu qu’on soit curieux et motivé, on plonge dans la recherche-action, autre fonction corrélée aux métiers mis en œuvre au sein d’une Inspection générale d’Etat, du moins si je me réfère à l’expérience sénégalaise.
Par ailleurs, répondre aux interrogations précitées, sans faire référence aux évolutions de l’audit, au développement du management public et des modèles d’excellence, au besoin de résultats et d’impacts, aux nouveaux paradigmes émergents de la science administrative, revient à s’appuyer sur des analyses simplificatrices. Et lorsque l’on plonge dans cette recherche-action si nécessaire à cette fonction d’inspection générale, l’on se voit obligé de pratiquer le benchmark, l’étude et la comparaison des bonnes ou des meilleures pratiques internationales ; l’on découvre la relativité de paradigmes ; qu’en Afrique, peuvent exister de meilleures pratiques . L’histoire de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal dont les fondements remontent en 1906 pourrait en être une, maintenue par des leaderships présidentiels constants et un consensus qui ne s’est pas érodé, en dépit des alternances, de l’indépendance à nos jours . Le leadership du Chef de l’exécutif, la culture républicaine et démocratique, c’est ce qui fait ou fera le succès d’une Inspection générale d’Etat, au fond des autres institutions de contrôle ; certes au-delà, les critères classiques de la communauté internationale sont importants, mais insuffisants pour appréhender le succès précité.
L’histoire de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal reste fortement tributaire de ce critère qu’est le leadership présidentiel.
SOMMAIRE DU LIVRE:
PRESENTATION DE L’OUVRAGE
SOMMAIRE
INTRODUCTION
• Genèse d’une origine séculaire
• La période post-indépendance. Des jalons successifs d’atténuation des acquis de la période coloniale, de maintien de la tradition historique et de renforcement de l’excellence
I. L’INSPECTION GENERALE D’ETAT, UNE STRATEGIE AFRICAINE AXEE SUR LA CONSECRATION D’UN POLE DE METIERS EN PROFONDE SYNERGIE
I.I. GENESE ET PROBLEMATIQUE DES NORMES
• Un référentiel doctrinal de base, la théorie de Mautz et Sharaf
Postulat 1- Les états financiers et les données financières sont vérifiables
Postulat 2 – La présomption de convergence d’intérêt entre le vérificateur et la direction de l’entité vérifiée
Postulat 3 – La présomption de non collusion ou d’altérations volontaires
Postulat n° 4 - Un système de contrôle interne adéquat élimine les probabilités d’inexactitudes
Postulat n° 5 - L’application continue des principes comptables généralement reconnus assure la présentation fidèle de la situation financière et des résultats d’exploitation
Postulat 6 – À moins d’indications contraires, ce qui était vrai dans le passé continuera de l’être dans le futur
Postulat 7 - Lorsqu’il effectue la vérification, l’auditeur doit agir dans l’intérêt exclusif de l’entité, uniquement à titre de vérificateur indépendant
Postulat 8 - Le statut professionnel impose une déontologie envers le public, les clients et la profession.
• La doctrine de l’agence
• Un cadre conceptuel influencé par « les normes généralement admises ou reconnues »
• Structure General Accepted Government Auditing Standards – USA
• Structure des normes d’audit INTOSAI
• L’Institut Interne des Auditeurs a défini une série de normes IIA dites de qualification, de fonctionnement et de mise en œuvre, résumées ci-dessous.
• Normes d’exercice des missions de juriscomptabilité – Novembre 2006. Comptables agrées du Canada
• Aux Etats-Unis, les normes du General Accountability Office consacrent quelques remarquables particularités :
• S’agissant de la déclaration de LIMA, il paraît possible de relever notamment deux particularités, la référence à des sources constitutionnelles ou dérivées et le concept d’institution supérieure de contrôle des finances publiques.
• Quant aux normes du forensic audit, elles introduisent un lien entre la détection des fraudes, des abus et des gaspillages avec le processus judiciaire de poursuite, de défense d’un client, le droit pénal et les procédures pénales, d’où l’intérêt pour l’un des métiers de base des Inspections générales d’Etat: les enquêtes de prévention et de détection des fraudes, des abus et des gaspillages.
I.2. PRINCIPES DIRECTEURS
I.3. RELECTURE DE L’OPTION INSPECTION GENERALE D’ETAT A LA LUMIERE DES NORMES INTERNATIONALES GENERALEMENT ADMISES
I.3.1. LA FONCTION « AUDIT »
• L’audit à la lumière des concepts développés par l’Institut de l’audit interne
• L’audit selon les normes du Governement Accountability Office
• L’audit à la lumière des manuels développés par les bureaux des Inspecteurs généraux aux Etats-Unis
• L’audit à la lumière des concepts développés par l’INTOSAI
I.3.2. LA FONCTION « ETUDES ET CONSEILS
I.3.3. LA FONCTION « PREVENTION ET DETECTION DES FRAUDES, DES ABUS ET DES GASPILLAGES
• Définitions et panorama de normes
- Questions liées à l’intégrité ou à la compétence de la direction
- Pressions inhabituelles au sein de l’entité ou subies par l’entité
- Prévalence d’opérations inhabituelles
- Autres cas de risques
• Le rôle des Inspections générales d’Etat
I.3.4. INDEPENDANCE DES INSPECTIONS GENERALES D’ETAT FACE AUX NORMES INTERNATIONALES
• Indépendance et niveau de rattachement
• Gestion de la confidentialité et du secret
• Une légitimité renforcée par le mode de recrutement et le régime statutaire
• Le renforcement de l’autonomie, par la création d’un Fonds d’intervention de l’Inspection générale d’Etat
• L’ajustement des symboles de la fonction
I.3.5. UN MODELE POUR LA COORDINATION ET L’HARMONISATION
• La coordination vue par les normes applicables aux Inspecteurs généraux des Etats-Unis
• Le modèle tunisien du Haut Comité du Contrôle Administratif et Financier
• L’expérience du Mali - L’association des Contrôleurs, des Inspecteurs et des Auditeurs du Mali
• Le Comité Interministériel d’Audit de Programme (CIAP) en France
• La mise en réseau de la Communauté des Inspecteurs généraux aux Etats-Unis
• L’expérience maltaise
• Expériences africaines de coordination et d’harmonisation
• Il demeure aussi possible de discuter de la problématique des IGE liée au concept d’institution supérieure de contrôle, apparemment très influencé par le modèle judiciaire ou juridictionnel :
I.3.6. LA PLANIFICATION DES MISSIONS
• Sources de données utiles pour l’auditeur, selon le GAO
• Indicateurs PEFA d’efficacité du système de vérification
I.3.7. L’EXECUTION DES MISSIONS
Formalisation par l’IGE de Djibouti des normes d’exécution des missions d’audit ou d’enquête
I.3.8. LE SUIVI-EVALUATION
I.4. CONCLUSIONS PRELIMINAIRES
Modélisation simplifiée de l’approche IIA
II. LES INSPECTIONS GENERALES D’ETAT D’AFRIQUE : ENJEUX, DEFIS ET PERSPECTIVES
II.1. LES INSPECTIONS GENERALES D’ETAT D’AFRIQUE, UNE INSTITUTION SUPERIEURE DE CONTROLE DE L’ORDRE ADMINISTRATIF ?
II.1.1. GENESE ET INTERPRETATION DOCTRINALES : AUX SOURCES D’UNE HISTOIRE JURIDICO- CONSTITUTIONNELLE
II.1.2. L’IMPLICATION DES CHOIX STRATEGIQUES ET ORGANISATIONNELS DES PAYS AFRICAINS FRANCOPHONES
II.1.3. L’IMPLICATION SUR LA NORMALISATION
II.2. DE NOUVEAUX DEFIS EN MATURATION
II.2.1. UN CONTEXTE NOUVEAU EN MATURATION
- Un enjeu, assumer les défis liés à l’évolution de la gestion publique
- Un autre enjeu, assumer les défis de l’audit face aux nouvelles technologies de l’information et de la communication
- Approfondir la synergie, pour des résultats et des impacts de la gestion publique, renforcée par une demande citoyenne
- Quelques exemples de circulaires ou d’instructions, à la suite de rapports de l’Inspection générale d’Etat du Sénégal
- La tendance actuelle à l’ajustement des missions
Les options sénégalaises d’ajustement
Renforcer la crédibilité de l’Inspection générale d’Etat et le prestige du corps.
Mobiliser les membres de l’Inspection générale d’Etat autour d’objectifs et de valeurs organisationnelles partagées
Créer les conditions de prévention de la fraude et de la corruption
Créer les conditions d’une bonne exécution des missions à haute valeur ajoutée axées sur l’évaluation des politiques publiques et de l’audit des pratiques et des systèmes de gestion en cours dans les organisations publiques
Créer les conditions d’instauration d’une culture de reddition des comptes
Moderniser le système informatique de l’IGE et mettre en place un site Web
Développer une stratégie de communication pour satisfaire l’obligation de rendre compte, mais aussi respecter le droit du citoyen à l’information, dans le secret des informations issues des travaux de vérification, d’audit et d’inspection
Une autre illustration – Le modèle d’ajustement à Djibouti
Objectif stratégique n° 1 – Prendre et mettre en œuvre des mesures organisationnelles à la hauteur des défis de normalisation, de la vérification à objectif étendu et d’optimisation des processus de vérification
Objectif stratégique n° 2 - Intégrer les nouvelles technologies de l’information et de la communication à la gestion de l’Inspection générale d’Etat et à ses missions de vérification
Objectif stratégique n° 3 - Mener des vérifications et des études qui ont un impact sur l’évolution du secteur public, en adéquation avec les principaux défis de l’environnement institutionnel, économique, social et technique. Produire dans ce cadre un rapport annuel cohérent et utile sur la gouvernance, la gestion et les réformes administratives du pays
3.1. Renforcer la qualité de la gestion publique et promouvoir la bonne gouvernance, la discipline administrative, le respect et l’application des textes
3.2. Assurer le suivi et l’évaluation des programmes et des secteurs prioritaires, en s’assurant de l’efficacité, des performances, de l’efficience et de la productivité organisationnelles, de l’optimisation des ressources, ainsi que de la contrepartie obtenue en fonction d’un franc dépensé
- La charte des valeurs de l’IGE de Djibouti
Notre devise :
Notre mission :
Nos valeurs :
Objectivité et impartialité : Nos travaux sont basés sur des normes et les standards de vérification qui garantissent l’objectivité des rapports produits. Nous respectons le caractère confidentiel des informations détenues en les utilisant à bon escient
• Le code de déontologie
- Les normes de vérification
- Normes de travail
- Le professionnalisme des jugements effectués
- Normes de rapport
- Le secret professionnel
- Intégrité et réserve
- Utilisation économique, efficiente et optimisation des ressources de l’Inspection générale d’Etat
II.2.2. UNE VISION SYSTEMIQUE DE L’AUDIT COUVRANT TOUTE LA CHAINE DE PERFORMANCE
• L’impact de la vision managériale
• Vision managériale intégrée
• Evolution vers une planification stratégique et une gestion stratégique axée sur les tableaux de bord prospectifs et rétrospectifs
• Auditer pour l’impact
I.2.3. LA FONCTION CONTRADICTOIRE D’AGENT DE CHANGEMENT OU DE MAINTIEN DES NORMES
III. PARADIGMES, QUAND TU NOUS TIENS !
III.1. CONTROLE INTERNE ET/OU CONTROLE EXTERNE ?
III.2. INDEPENDANCE ET APPROCHE SYSTEMIQUE
IV.1. QU’EST-CE FINALEMENT UNE INSPECTION GENERALE D’ETAT EN AFRIQUE?
IV.2. LES DEFIS DU FUTUR
L’AUTEUR